Yazı dizimizin ilk beş bölümünde Çevresel Etki Değerlendirmesi (“ÇED”) kurumunun hukuki dayanağını, başvurudan ÇED Olumlu kararına kadar uzanan idari süreci, ÇED Olumlu kararlarına karşı açılan davaların tabi olduğu ivedi yargılama usulünü, Rüzgar Enerji Santrali (“RES”), Güneş Enerji Santrali (“GES”), Hidroelektrik Santrali (“HES”) ve Depolamalı Rüzgar Enerji Santrali (“DRES”) projelerine özgü eşik değer ve madencilik ile nükleer enerji projelerine özgü kümülatif etki değerlendirmesi/özel format sürecini ele almıştık. Dizimizin bu haftaki ve son bölümünde ise, sistematiğimize uygun olarak ÇED mevzuatında “muafiyet” ve “kazanılmış hak” kavramlarının 05/03/2026 tarihli değişiklikle kazandığı yeni içeriği, mevcut ÇED Olumlu kararına sahip projelerde kapasite artışı ve proje değişikliği hallerinde uygulanacak rejimi ve bu iki eksenin RES, GES, HES, DRES, maden ve nükleer enerji yatırımları bakımından taşıdığı pratik sonuçları inceleyeceğiz.
Aşağıda yer verilen çerçeve, 29/07/2022 tarihli ve 31907 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’nin (“Yönetmelik”), 26/06/2025 tarihli ve 32938 sayılı ile 05/03/2026 tarihli ve 33187 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik yönetmelikleri ve 18/03/2026 tarihli ve 2026/4 sayılı ÇED Yönetmeliği Uygulamalarına Dair Genelge ile güncellenen ve halihazırda yürürlükte bulunan hükümlerini esas almaktadır. Bu haftaki yazımızın odağındaki “muafiyet” ve “kazanılmış hak” kavramları, yalnızca 05/03/2026 tarihli değişiklikle değil, ondan önce 24/07/2025 tarihli ve 32965 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7554 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesiyle 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 10. maddesinde yapılan değişiklikle de doğrudan bağlantılıdır. Bu nedenle konuyu her iki düzenleme birlikte okunarak ele almak gerekmektedir.
I. “Muafiyet” Kavramının Yeni Tanımı
05/03/2026 tarihli ve 33187 sayılı değişiklik yönetmeliği ile Yönetmelik’in 4. maddesinin 1. fıkrasına eklenen bent uyarınca “Muaf”, niteliği, prosesi, türü veya üretim yöntemi itibarıyla Ek-1 ve Ek-2’deki listelerde yer almakla birlikte (i) işletmeye veya üretime geçtiği tarihte yürürlükte olan mevzuatta bu Yönetmelik kapsamında yer almayan veya (ii) bu Yönetmelik hükümlerine göre kazanılmış hakları bulunan projeleri ifade edecek şekilde tanımlanmıştır. Bu tanımın yatırımcılar açısından taşıdığı en kritik sonuç muafiyetin artık tek bir kaynağa değil, birbirinden bağımsız iki ayrı hukuki temele dayanabileceğidir; birinci ihtimalde muafiyet, projenin faaliyete geçtiği tarihte mevcut olmayan bir yükümlülüğün sonradan yürürlüğe girmesinden; ikinci ihtimalde ise, aşağıda ayrıntılı olarak ele alacağımız geçici madde hükümleri çerçevesinde doğan kazanılmış haktan kaynaklanmaktadır.
Aynı değişiklikle Yönetmelik’in geçici 2. maddesinin başlığı “Kanunen Muafiyet Hakkı Olan Projeler” ibaresinden “Muafiyet Hakkı Olan Projeler” şeklinde değiştirilerek “kanunen” ibaresi madde metninden çıkarılmıştır. Bu değişiklik “Muaf” tanımının yukarıda aktardığımız iki eksenli yapısı karşısında, muafiyetin artık yalnızca doğrudan kanun hükmünden değil, Yönetmelik’in kendi geçici madde sistematiğinden de doğabileceğini teyit etmektedir. Yatırımcı şirketler açısından pratik sonuç ise şudur; bir projenin muaf sayılıp/sayılmayacağının tespiti için yalnızca Ek-1/Ek-2 eşik değerlerine bakılması yeterli değildir, projenin işletmeye/üretime geçtiği tarih, o tarihte yürürlükte olan mevzuat ve varsa daha önce alınmış ÇED kararının niteliği birlikte değerlendirilmelidir.
II. Geçici Madde 2 Çerçevesinde Muafiyet
Yönetmelik’in geçici 2. maddesinin 1. fıkrası uyarınca 07/02/1993 tarihli ve 21489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan mülga Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’nin yayımı tarihinden önce üretime ve/veya işletmeye başladığı belgelenen projeler, Yönetmelik hükümlerinden muaftır. Bu hüküm, ÇED kavramının 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 10. maddesiyle aslında 1983’te mevzuatımıza girmiş olmakla birlikte uygulamaya yönelik ilk ÇED Yönetmeliği’nin ancak 1993’te yürürlüğe girdiği gerçeğine dayanmakta ve o tarihten önce faaliyete geçmiş tesislerin, henüz somut bir idari yükümlülüğe geriye dönük olarak tabi tutulamayacağını somutlaştırmaktadır.
Geçici madde 2’nin 2. fıkrası, 1993 eşiğinden bağımsız olarak ayrı ve bağımsız bir muafiyet hali daha öngörmektedir: 23/06/1997 tarihinden önce kamu yatırım programına alınmış olup 29/05/2013 tarihi itibarıyla üretim veya işletmeye başlamış olan projeler ile bunların gerçekleştirilmesi için zorunlu olan yapı ve tesisler de Yönetmelik hükümlerinden muaftır. Bu hüküm esasen 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun kendi geçiş hükümlerinden kaynaklanmakta olup özellikle kamu eliyle (örneğin DSİ tarafından) yürütülen büyük ölçekli baraj/HES yatırımları ile bazı kamu maden/altyapı projeleri bakımından pratik önem taşımaktadır. RES, GES, DRES ve nükleer enerji projelerinde ise, bu sektörlerin kamu yatırım programı geçmişinin bulunmaması nedeniyle bu fıkranın uygulama alanı bulması beklenmemektedir.
Uygulamada bu muafiyetin ileri sürülmesi, re’sen değil başvuru ve belgeleme yoluyla olmaktadır: proje sahibi, Bakanlığa veya ilgili il müdürlüğüne hitaben yazacağı dilekçe ile üretime/işletmeye başlama tarihini gösterir belgeleri (üretim/işletme kayıtları, ilgili mevzuat kapsamında alınmış izin/ruhsat belgeleri, resmi kurum yazışmaları vb.) sunmakta; başvuru incelendikten sonra proje sahibine geçici referans numarası ve erişim kodu ile birlikte Çevrimiçi ÇED Süreci Yönetim Sistemi (“e-ÇED”) üzerinden “muafiyet başvuru takip” modülüne bilgi ve belge yüklemesi istenmektedir. Başvurunun uygun bulunması halinde proje sahibine bir muafiyet yazısı verilmektedir. Özellikle 1993 öncesinde faaliyete geçtiği iddia edilen ancak zaman içinde kapasite artışı veya proje değişikliğine uğramış tesislerde, ispat yükünün proje sahibinde olduğu ve muafiyet yazısının yalnızca başvuru tarihindeki mevcut haliyle tesisi kapsadığı; sonradan yapılacak her kapasite artışının aşağıda IV. bölümde ele alacağımız madde 20 rejimine tabi olacağı unutulmamalıdır.
III. Geçici Madde 1’in İkinci Fıkrası: 7554 Sayılı Kanun Çerçevesinde Ek-2 Kararlarının “ÇED Olumlu” Sayılması
Dizimizin ilk yazısında da değindiğimiz üzere, 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 10. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı” ibaresi, aslında 05/03/2026 tarihli Yönetmelik değişikliğinden önce 24/07/2025 tarihli ve 32965 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7554 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1. maddesi ile kanun düzeyinde madde metninden çıkarılmıştır. Yönetmelik’teki “ÇED Gerekli Değildir” kararının 05/03/2026’da tamamen kaldırılması, bu kanuni değişikliğin idari düzenleme düzeyindeki tamamlayıcısı niteliğindedir.
Bu geçiş sürecinde kazanılmış hakların korunması amacıyla Yönetmelik’in geçici 1. maddesine 05/03/2026 tarihli değişiklikle ikinci bir fıkra eklenmiştir; 7554 sayılı Kanun’un 1. maddesinin yürürlük tarihinden önce Yönetmelik’in Ek-2’sindeki liste kapsamında değerlendirilerek gerçekleşmesinde çevre açısından sakınca görülmediğine ilişkin karar verilmiş olup karar geçerliliği devam eden projelere, Yönetmelik’in dördüncü, beşinci ve altıncı bölümlerinde “ÇED Olumlu” kararı kapsamında belirtilen hükümlerin uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Bu düzenlemeyi açıklamak gerekirse; 24/07/2025’ten önce Ek-2 kapsamında eski adıyla “ÇED Gerekli Değildir” niteliğindeki olumlu kararı almış ve bu kararı halen geçerliliğini koruyan bir RES, GES veya HES projesi, terminolojik olarak farklı bir kararla anılsa dahi, bugün itibarıyla izleme, denetim, yaptırım ve kapasite artışı rejimi bakımından tam olarak “ÇED Olumlu” kararı sahibi bir proje ile aynı hukuki konumdadır.
IV. Kapasite Artışı Rejimi: Madde 20 ve Kümülatif Değerlendirme Zorunluluğu
Yönetmelik’in 20. maddesi, mevcut bir ÇED Olumlu kararına sahip ve eşik değeri bulunan projelerde planlanan her türlü kapasite artışı ve/veya alan genişletilmesinin tabi olacağı rejimi düzenlemektedir. Madde uyarınca, her bir kapasite artışı miktarının mevcut proje kapasitesiyle toplanması ve bu toplamın;
(a) Ek-1’deki listede yer alan eşik değer ve üzerinde kalması durumunda, ÇED Başvuru Dosyası’nın hazırlanmasını düzenleyen 8. madde kapsamında başvuru yapılması,
(b) Ek-2’deki listede yer alan eşik değer ve üzerinde kalması durumunda, Proje Tanıtım Dosyası’nı düzenleyen 16. madde kapsamında başvuru yapılması, gerekmektedir.
Madde 20’nin 2. fıkrası ayrıca, ÇED Olumlu kararı bulunan projelerde kapasite artışı ve/veya genişletme planlanması halinde, planlanan projenin etkilerinin mevcut karara esas çevresel etkilerle birlikte kümülatif olarak değerlendirileceğini öngörmektedir. Dizimizin dördüncü yazısında RES ve GES projeleri özelinde işaret ettiğimiz “sahayı parçalara bölerek eşikten kaçınma” riski, doğrudan bu madde ile bağlantılıdır. Bir yatırımcının mevcut ÇED Olumlu kararına sahip bir RES/GES/HES sahasında art arda kapasite artışları planlaması halinde, her bir artışın “muafiyet” veya “kazanılmış hak” iddiasıyla ÇED sürecinin dışında bırakılması hukuken mümkün değildir; zira Madde 20 açıkça kümülatif toplamı esas almaktadır. Bu toplamın ilgili eşiği aşması halinde 8. veya 16. madde kapsamında yeniden başvuru yapılmaksızın fiilen genişletme yapılması, Yönetmelik’in 19. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca süre verilmeksizin faaliyetin durdurulması sonucunu doğurur; durdurma kararı ancak usulüne uygun “ÇED Olumlu” kararı alınmasıyla kaldırılabilir.
V. Proje Revizyonu: Madde 24/(f)-(g) Bentleri ve “Proje Revizyon Başvuru Bedeli”
05/03/2026 tarihli değişiklikle Yönetmelik’in olağanüstü durumları ve Bakanlığın özel yöntem belirleme yetkisini düzenleyen 24. maddesinin birinci fıkrasına, mevcut (a)-(e) bentlerine ek olarak iki yeni bent eklenmiştir. Yapılan bu değişiklikle; (f) bendi, onaylı planlarda kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi, turizm merkezi veya turizm tesis alanı olarak belirlenen alanlar ile belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde kentsel yapı yoğunluğu fazla olan il/ilçe merkezlerindeki mevcut turizm tesislerinde yapılacak kapasite artışlarını; (g) bendi ise, ÇED Olumlu kararı verilmiş olan ve karara esas ÇED proje alanı sınırları içerisinde, proje revizyon başvuru bedelinin ödenmesi karşılığında, kapasite artışı olmaksızın ana ve/veya yardımcı ünitelerde yapılacak alansal revizyon planlanan projeleri kapsamaktadır.
Bu bende paralel olarak Yönetmelik’in 4. maddesine eklenen tanım uyarınca “proje revizyon başvuru bedeli”, ÇED Olumlu kararı verilmiş ve karara esas ÇED proje alanı sınırları içerisinde, kapasite artışı olmaksızın ana ve/veya yardımcı ünitelerde alansal revizyon planlanan projelerin başvurusuyla ilgili olarak Bakanlıkça belirlenen ve proje sahibince ödenmesi ve ibrazı gereken tutarı ifade etmektedir. Bu düzenlemenin yatırımcılar açısından taşıdığı en kritik ayrım şudur; Madde 24/(g) kapsamındaki alansal revizyon, bir muafiyet hali değildir; zira “Muaf” tanımı yalnızca 4. maddenin (ii) bendinde sayılan hallere münhasırdır. Madde 24/(g), Bakanlığa uygulanacak yöntemi kendi takdiriyle belirleme yetkisi tanıyan, ücrete bağlı ve sonuçta yine Bakanlık onayı gerektiren basitleştirilmiş bir usuldür; tam ÇED sürecinden ayrılan temel unsur, kapasite artışının söz konusu olmaması ve revizyonun karara esas proje alanı sınırları içinde kalmasıdır. Dolayısıyla RES, GES, HES veya maden projelerinde saha yerleşim planında (somut olaya göre değişmekle birlikte örneğin türbin veya panel dizilimi, iç yol güzergâhı, trafo/şalt sahası konumu gibi) kapasiteyi artırmayan bir revizyon söz konusu ise Madde 24/(g) yolu değerlendirilebilir. Buna karşılık kurulu güç, alan büyüklüğü veya üretim kapasitesinde herhangi bir artış varsa, yukarıda aktardığımız Madde 20 rejimi devreye girer ve Madde 24/(g)’ye dayanılarak bu rejimin bertaraf edilmesi mümkün değildir.
VI. Kazanılmış Hak İddiasının Sınırları ve Dava Riski
İdare hukukunun yerleşik ilkesi uyarınca düzenleyici işlemler kural olarak kazanılmış hak oluşturmaz; idarenin bir yönetmeliği ileriye dönük olarak değiştirmesi ve bu değişikliğin devam eden ilişkilere uygulanması, kural olarak hukuka aykırılık teşkil etmez. Bu itibarla, dizimizin bu haftaki yazısında ele aldığımız muafiyet ve kazanılmış hak koruması, genel bir anayasal güvenceden değil, doğrudan Yönetmelik’in geçici 1. ve geçici 2. maddelerinde bilinçli olarak yapılan düzenlemeden kaynaklanmaktadır. Bu koruma, sınırları çizilmiş ve dar yorumlanması gereken istisnai bir rejimdir.
Yatırımcı şirketler açısından pratik sonuç ise şu şekilde özetlenebilir: (i) 1993 öncesi faaliyete geçmiş tesislerde geçici madde 2 kapsamındaki muafiyet iddiası, üretime/işletmeye başlama tarihini gösterir eksiksiz belgelerle desteklenmelidir; (ii) 24/07/2025 öncesinde Ek-2 kapsamında olumlu karar almış RES, GES, HES ve DRES projeleri, bu kararlarının artık “ÇED Olumlu” kararıyla eş değer olduğunu ve buna bağlı hak ve yükümlülüklerini doğru tespit etmelidir; (iii) planlanan her kapasite artışı, “muafiyet” değil Madde 20’nin kümülatif toplam testine tabi tutulmalı ve eşik aşımı halinde süresi içinde yeniden başvuru yapılmalıdır; (iv) kapasite artışı içermeyen alansal revizyonlarda Madde 24/(g) yolu bedel ödeme yükümlülüğüyle birlikte değerlendirilmelidir.
Son olarak önemle hatırlatmak isteriz ki; “ÇED Olumlu” sayılan bir Ek-2 kararı, tanımı gereği bizzat çevresel etki değerlendirmesi sürecinin sonucunda alınmış bir karardır. Dizimizin üçüncü yazısında ayrıntılı olarak ele aldığımız İYUK m. 20/A kapsamındaki ivedi yargılama usulü, idari yaptırım kararları hariç çevresel etki değerlendirmesi sonucu alınan kararları kapsadığından, bu nitelikteki bir karara karşı da üçüncü kişilerce 30 günlük kısaltılmış süre içinde iptal davası açılabilir. Muafiyet yazısı bakımından ise durum bir miktar farklıdır: bu belge, bir ÇED sürecinin sonucunda değil, projenin baştan itibaren ÇED Yönetmeliği kapsamına girmediğinin tespiti niteliğinde düzenlenir; bu nedenle söz konusu belgenin ivedi yargılama usulüne mi yoksa genel usule mi tabi olacağı, mevcut içtihat ve doktrin açısından tartışmaya açık bir konudur. Bununla birlikte, muafiyet yazısının da nihayetinde bir idari işlem olduğu ve süresi içinde dava konusu edilebileceği gözden kaçırılmamalıdır.
Bununla birlikte yukarıda ele aldığımız muafiyet ve kazanılmış hak mekanizmalarının her sektör için aynı ölçüde fiilen mevcut olmadığının da altını çizmek isteriz. Geçici madde 2’nin birinci fıkrası kapsamındaki 1993 eşiği ancak o tarihten önce faaliyette bulunan tesisler bakımından anlam ifade eder; bu nedenle uzun işletme geçmişine sahip HES ve maden projelerinde gerçek bir dayanak oluşturabilirken, Türkiye’de ticari ölçekte çok daha sonra gelişen RES, GES ve DRES projeleri bakımından fiilen uygulama alanı bulamamaktadır. Aynı maddenin 2. fıkrasındaki kamu yatırım programı muafiyeti (23/06/1997 öncesi programa alınma, 29/05/2013 itibarıyla üretime/işletmeye başlama) ise esasen kamu eliyle yürütülen yatırımlara özgü olması nedeniyle, uygulamada büyük ölçüde HES sektörüyle (özellikle DSİ’ye ait büyük ölçekli baraj/HES yatırımları) ve bazı kamu maden projeleriyle sınırlı kalmaktadır; RES, GES, DRES ve nükleer projelerde bu fıkranın bir dayanak oluşturması beklenmemektedir. Geçici madde 1’in ikinci fıkrası kapsamındaki 24/07/2025 eşiği ise ilgili proje tipinin o tarihten önce Ek-2 listesinde ne kadar süreyle ve hangi koşullarla yer aldığına bağlı olarak sektörden sektöre, hatta aynı sektör içinde tarihsel döneme göre önemli ölçüde değişmektedir; nükleer projeler bakımından ise bu mekanizma hiçbir zaman uygulama alanı bulamaz. Zira nükleer güç santralleri mevzuatımızda daima Ek-1 kapsamında değerlendirilmiştir. Buna karşılık Madde 24/(g) kapsamındaki proje revizyonu imkanı, mevcut bir ÇED Olumlu kararına sahip olmak kaydıyla, sektör ayrımı gözetmeksizin RES, GES, HES, DRES, maden ve nükleer enerji projelerinin tamamı için teorik olarak eşit ölçüde değerlendirilebilir.
Bu tablo karşısında, RES, GES, HES, DRES, maden ve nükleer enerji projelerinde muafiyet veya kazanılmış hak statüsüne dayanılmadan önce, somut projenin hangi mekanizmanın hangi zaman diliminde ve hangi koşullarda uygulama alanı bulduğunun proje bazında ayrıca tespit edilmesi; buna dayanak oluşturan belge ve kararların ise, ileride açılabilecek bir davada da savunulabilir nitelikte, eksiksiz ve tarihli şekilde muhafaza edilmesi büyük önem taşımaktadır.
Bu yazımızla birlikte, ÇED kurumunun hukuki dayanağından başlayıp idari sürecine, ivedi yargılama usulüne, sektörel eşik değerlerine ve son olarak muafiyet/kazanılmış hak rejimine uzanan altı haftalık yazı dizimizi tamamlamış bulunuyoruz. Yazı dizimizde yer verilen değerlendirmeler genel nitelikte olup, her somut projenin kendi özellikleri çerçevesinde ayrıca değerlendirilmesi gerektiğinden, aynı sonucu doğurmayabilir. RES, GES, HES, DRES, maden işletmeciliği ve nükleer enerji alanlarında faaliyet gösteren yatırımcı şirketlerin, ÇED sürecinin her aşamasını idare ve çevre hukuku alanında uzmanlık gösteren avukatlardan danışmanlık alarak süreci yönetmesinin, projelerin zaman ve maliyet öngörülebilirliği açısından belirleyici olduğunu bir kez daha vurgulamak isteriz.
Saygılarımızla,
Odabaşı & Özşahin Avukatlık Bürosu
Bu yazı, genel bilgilendirme amacı taşımakta olup somut olaya özgü hukuki görüş niteliği taşımamaktadır. RES, GES, HES, DRES, maden ve nükleer enerji projelerinize ilişkin ÇED süreçleri, muafiyet başvuruları, kazanılmış hak değerlendirmeleri ve kapasite artışı/proje revizyonu süreçleri hakkında hukuki danışmanlık ihtiyacınız için ofisimizle iletişime geçebilirsiniz.
