Yazı dizimizin geçtiğimiz haftaki ilk bölümünde Çevresel Etki Değerlendirmesi (“ÇED”) kurumunun hukuki dayanağını, 29/7/2022 tarihli ve 31907 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ÇED Yönetmeliği’nin (“Yönetmelik”) genel çerçevesini ve son bir yıl içinde yürürlüğe giren mevzuat değişikliklerini ele almıştık. Bu haftaki yazımızda ise, özellikle Rüzgar Enerji Santrali (“RES”), Güneş Enerji Santrali (“GES”), Hidroelektrik Santrali (“HES”), Depolamalı Rüzgar Enerji Santrali (“DRES”), maden işletmeciliği ve nükleer enerji projeleri gibi büyük ölçekli yatırımlar bakımından büyük önem taşıyan ÇED sürecinin idari aşamalarını; başvurudan ÇED Olumlu kararına kadar madde numaraları ve süreleriyle birlikte adım adım inceleyeceğiz.
Belirtmek isteriz ki aşağıda yer verilen süreç, 05/03/2026 tarihli ve 33187 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile güncellenen ve halihazırda yürürlükte bulunan hükümler esas alınarak hazırlanmıştır. Anılan değişiklik ile sistemde uzun yıllardır kullanılan “ÇED Gereklidir” / “ÇED Gerekli Değildir” kararları kaldırılmış; onay süreci “ÇED Olumlu”, “ÇED Olumsuz” ve “ÇED Raporu Hazırlanmalıdır” kararları etrafında yeniden kurgulanmıştır. Bu nedenle, ÇED süreci devam eden veya yeni başlayacak projelerde, sürecin hangi tarihte yürürlükte olan hükümlere göre yürütüleceğinin -Yönetmeliğin Geçici 1. maddesi uyarınca- doğru tespiti kritik önem taşımaktadır.
Önceki yazımızda da vurguladığımız üzere, projenin Yönetmelik’in EK-1 listesinde mi yoksa EK-2 listesinde mi yer aldığının doğru tespiti, izlenecek usulü baştan belirleyen bir eşik niteliğindedir. EK-1 kapsamındaki projeler -örneğin nükleer santraller, belirli eşiklerin üzerindeki RES/GES/HES projeleri, madencilik faaliyetleri ve termik santraller- tam bir ÇED süreci ve “ÇED Raporu” hazırlanmasını gerektirirken; EK-2 kapsamındaki projeler için “Proje Tanıtım Dosyası” (“PTD”) üzerinden yürütülen, seçme-eleme niteliğinde daha kısa bir Ön İnceleme ve Değerlendirme süreci uygulanır. Bu yazıda ağırlıklı olarak -sektörümüzdeki büyük ölçekli enerji ve maden yatırımları bakımından uygulama alanı daha geniş olan- EK-1 sürecini adım adım ele alacak, EK-2 sürecine ise kısaca değineceğiz.
EK-1 Kapsamındaki Projelerde ÇED Süreci
1) ÇED Başvuru Dosyasının Hazırlanması ve Bakanlığa Sunulması
Yönetmelik’in 8. maddesi uyarınca süreç, proje sahibi tarafından vekaleten yetkilendirilen ve Bakanlıkça yeterlik belgesi verilmiş kurum/kuruluşların, EK-3’teki genel format esas alınarak hazırladıkları ÇED Başvuru Dosyası’nı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’na (“Bakanlık”) sunmasıyla başlar. Bakanlık, başvuru dosyasındaki bilgi ve belgeleri genel formata uygunluk bakımından 5 iş günü içinde inceler; formata uygun bulunmayan dosya, eksikliklerin giderilmesi amacıyla iade edilir. İade edilen dosyanın 1 ay içinde yeniden sunulmaması halinde ÇED süreci resen sonlandırılır. Bu aşamada RES, GES, HES, DRES ve maden projeleri bakımından özellikle Kümülatif Etki Değerlendirmesi, Çevresel ve Sosyal Eylem Planı ile Paydaş Katılım Planı’nın (“PKP”) eksiksiz hazırlanması, ilerleyen aşamalarda dosyanın iadesini önlemesi bakımından önem taşımaktadır.
2) Komisyonun Kurulması ve İlk İlan
Başvuru dosyasının forma uygun bulunması halinde, Bakanlık tarafından ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile Bakanlık yetkililerinden oluşan bir “Komisyon” kurulur. Sürecin başladığı, ÇED Başvuru Dosyası’nın halkın görüşüne açıldığı ve ÇED süreci tamamlanana kadar görüş ve önerilerin il müdürlüğüne veya Bakanlığa iletilebileceği hususu, Bakanlık ve il müdürlüğü internet sayfasında ilan edilir; ayrıca askıda ilan ve anons yoluyla da halka duyurulur.
3) Halkın Bilgilendirilmesi ve Sürece Katılımı Toplantısı
Yönetmelik’in 9. maddesi uyarınca, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar ile proje sahibi ya da yetkili temsilcisinin katılımıyla, projeden en çok etkilenmesi beklenen ilgili halkın kolaylıkla ulaşabileceği merkezi bir yer ve saatte “Halkın Bilgilendirilmesi ve Sürece Katılımı Toplantısı” düzenlenir. Toplantının tarihi, saati, yeri ve konusu; toplantı tarihinden en az 10 takvim günü önce hem yerel hem de yaygın süreli bir gazetede ilan edilir. Toplantı, il müdürünün veya görevlendireceği bir yetkilinin başkanlığında yapılır; halkın görüş, öneri ve itirazları tutanağa geçirilir.
05/03/2026 tarihli ve 33187 sayılı değişiklikle bu aşamaya önemli bir yaptırım eklenmiştir: Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluş ile proje sahibi veya yetkili temsilcisinin toplantıya katılmaması halinde toplantı yalnızca bir defaya mahsus ertelenmektedir; yeni tarihte düzenlenen toplantıya da aynı taraflarca iştirak edilmemesi durumunda ÇED sürecinin sonlandırılabileceği ve yeniden başvuru yapılmasının gerekebileceği yönünde bir disiplin getirilmiştir. Katılım usulüne ilişkin bu tür eksiklikler yalnızca süreç sonlandırma riski doğurmaz; ilerleyen aşamada alınacak ÇED Olumlu kararına karşı üçüncü kişilerce açılacak iptal davalarında en sık ileri sürülen usul hatalarından birini oluşturarak yatırımcı şirket için ayrı bir hukuki risk doğurur.
4) ÇED Raporu Özel Formatının Belirlenmesi
Halkın katılımı toplantısı ve Komisyon üyesi kurum/kuruluşların görüş ve önerileri doğrultusunda, Bakanlıkça projeye özgü “ÇED Raporu Özel Formatı” hazırlanır. Özel format, ancak Bakanlıkça belirlenen özel format bedelinin ödenmesi karşılığında verilir; bedelin, son görüş verme tarihinden itibaren 1 ay içinde yatırılmaması halinde ÇED süreci sonlandırılır. Bedelin ödenmesinden sonra Bakanlık, özel formatı 7 iş günü içinde teslim eder.
5) ÇED Raporunun Hazırlanması ve Bakanlığa Sunulması
Özel formatın veriliş tarihinden itibaren, Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar ÇED raporunu 12 ay içinde Bakanlığa sunmakla yükümlüdür; talep halinde 6 ay ek süre tanınabilir, aksi halde süreç sonlandırılır. Sunulan rapor, özel formata ve ilgili çalışma grubu koşullarına uygunluk bakımından Bakanlık tarafından 7 iş günü içinde incelenir; uygun bulunmayan rapor iade edilir ve eksikliklerin 30 takvim günü içinde giderilerek yeniden sunulması gerekir; aksi halde ÇED süreci sonlandırılır. Bakanlığa sunulan ve özel formata uygun bulunan ÇED raporu, inceleme ve değerlendirme toplantısına davet yazısıyla birlikte Komisyon üyelerine gönderilir; sürecin bu aşamaya ulaştığı ve raporun halkın görüşüne açıldığı hususu yeniden ilan edilir.
6) Komisyonun İnceleme ve Değerlendirme Süreci
Yönetmelik’in 12. maddesi uyarınca İnceleme ve Değerlendirme Komisyonu, toplantı gününe kadar yazılı görüş bildiren üyeler dahil salt çoğunluk ile toplanır. İnceleme değerlendirme toplantı tarihinden itibaren 30 takvim günü içinde görüş bildirmeyen kurum/kuruluşun görüşü olumlu kabul edilir. ÇED raporunda önemli eksiklik veya yanlışlık tespit edilmesi halinde Komisyon, inceleme ve değerlendirme sürecini durdurarak eksikliklerin giderilmesini ister; bu durumda yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlara eksiklikleri tamamlamak üzere 12 ay (gerekçeli talep halinde en fazla 6 ay ek süre) tanınır. İlk toplantıda durdurulan sürecin ikinci toplantısında da rapor yetersiz bulunursa süreç bir kez daha durdurulabilir; bu ikinci durdurmadan sonra rapor 3 ay içinde sunulmalıdır. Üçüncü ve son toplantıda düzeltmeler yeterli bulunmazsa, yeniden toplantı yapılmayacağı tutanağa bağlanır ve ÇED süreci sonlandırılır. Bu kademeli sistem, ÇED raporundaki teknik eksikliklerin yalnızca süreci uzatmakla kalmadığını; nihai ÇED Olumlu kararına karşı açılacak iptal davalarında da usul hatası olarak ileri sürülebilecek bir hukuki risk zemini oluşturduğunu göstermektedir.
7) Son Şekli Verilen Raporun Sunulması ve Halkın Nihai Görüşü
Komisyon tarafından incelenerek son şekli verilen ÇED raporu, inceleme ve değerlendirme toplantılarının sona ermesinden itibaren 10 takvim günü içinde Bakanlığa sunulur; eksiklik tespit edilmesi halinde rapor iade edilir ve iade tarihinden itibaren 90 takvim günü içinde tamamlanmaması durumunda süreç sonlandırılır. Son şekli verilen rapor, halkın görüş ve önerilerini almak üzere Bakanlık ve/veya il müdürlüğü tarafından askıda ilan ve internet aracılığıyla 10 takvim günü görüşe açılır. Bu aşamada ayrıca, nihai ÇED raporu ve eklerinin proje sahibinin taahhüdü altında olduğunu belirten taahhüt yazısının, taahhüdü imzalayan yetkilinin noter onaylı imza sirküleri ile onaylı Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi’nin 5 iş günü içinde Bakanlığa sunulması gerekir; bu belgelerin gerekçe gösterilmeksizin süresinde sunulmaması, ÇED sürecinin sonlandırılması sonucunu doğurur.
8) ÇED Olumlu / ÇED Olumsuz Kararı ve İlanı
Bakanlık, Komisyon çalışmalarını ve halkın nihai görüşlerini dikkate alarak proje hakkında ÇED Olumlu ya da ÇED Olumsuz kararını verir. Karar, karar tarihinden itibaren Bakanlık ve il müdürlüğü internet sitesinde süresiz, ayrıca askıda 30 takvim günü ilan edilerek halka duyurulur. ÇED Olumlu kararı verilen projelerde, 5 yıl içinde mücbir sebep bulunmaksızın yatırıma başlanmaması halinde karar geçersiz sayılır. Öte yandan, Yönetmelik’in 6. maddesinin 3. fıkrası uyarınca ÇED Olumlu kararı alınmadıkça projeyle ilgili teşvik, onay, izin, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez ve yatırıma başlanamaz ancak bu husus, söz konusu teşvik, onay, izin ve ruhsat süreçlerine paralel olarak başvurulmasına engel teşkil etmemektedir.
EK-2 Kapsamındaki Projelerde Kısaltılmış Süreç: Proje Tanıtım Dosyası
EK-2 listesinde yer alan projeler için Yönetmelik Madde 16 uyarınca Proje Tanıtım Dosyası hazırlanır ve başvuru bedelinin ödendiğine dair dekontla birlikte Bakanlığa sunulur. Bakanlık, dosyayı EK-4’teki format çerçevesinde 5 iş günü içinde inceler; formata uygun bulunmayan dosya iade edilir ve 15 takvim günü içinde yeniden sunulmaması halinde süreç sonlandırılır. Formata uygun bulunan dosyalarda, kurum görüşü alınmasına veya toplantı düzenlenmesine gerek görülmeyen hallerde Bakanlık 15 iş günü içinde ÇED inceleme ve değerlendirme sürecini tamamlayarak karar aşamasına geçer; aksi halde ilgili kurum/kuruluşlardan görüş istenebilir. Eksiklik bildirimi Bakanlıkça en fazla 3 kez yapılabilir ve her bir eksikliğin tamamlanması için 05/03/2026 tarihli değişiklikle 180 takvim günü -değişiklik öncesi uygulamada “6 ay” olarak ifade edilen süre yerine- tanınır.
Yönetmelik Madde 17 uyarınca, inceleme değerlendirme süreci tamamlanan proje hakkında Bakanlık 5 iş günü içinde ÇED Olumlu veya “ÇED Raporu Hazırlanmalıdır” kararını verir; bu karar da süresiz internet ilanı ve 30 takvim günü askı suretiyle duyurulur. “ÇED Raporu Hazırlanmalıdır” kararı verilmesi halinde, proje EK-1 sürecine yönlendirilir ve yukarıda özetlediğimiz ÇED Başvuru Dosyası’ndan itibaren işleyen tam sürece tabi olur. Bu ihtimal, özellikle EK-2/EK-1 sınırına yakın kapasitedeki RES, GES, HES ve DRES projelerinde, yatırımcının öngörmediği bir “ÇED Raporu Hazırlanmalıdır” kararıyla karşılaşması ve bu kararın da üçüncü kişilerce dava konusu edilebilmesi ihtimaliyle birlikte değerlendirilmesi gereken önemli bir hukuki risktir.
Yatırımcılar Açısından Kritik Hukuki Riskler
Yukarıda ayrıntılı olarak aktardığımız aşamaların her biri, yalnızca birer idari prosedür değil; usulüne uygun yürütülmediği takdirde nihai ÇED Olumlu kararının iptal davasına konu edilmesine ve buna bağlı olarak yatırımın zaman ve finansman kaybına uğramasına yol açabilecek birer hukuki risk alanıdır. Bu çerçevede yatırımcı şirketlerin özellikle şu hukuki risklere dikkat etmesini öneririz:
- ÇED Başvuru Dosyası veya Proje Tanıtım Dosyası’nda Kümülatif Etki Değerlendirmesi ile Paydaş Katılım Planı gibi eklerin eksik hazırlanması, yalnızca idari iadeye değil; nihai kararın ileride “usul hatası” gerekçesiyle iptaline de zemin hazırlayabilecek bir hukuki risktir.
- Halkın bilgilendirilmesi toplantısına ilişkin usul eksiklikleri (ilan süresi, katılım vb.), yargı içtihatlarında ÇED Olumlu kararlarının iptaline en sık gerekçe yapılan hukuki risk kalemlerinden biridir.
- ÇED Olumlu kararı sonrasında nihai raporda taahhüt edilen hususlara uyulmaması, Yönetmelik m.19 uyarınca yatırımın re’sen ve süre verilmeksizin durdurulmasına yol açabilecek ayrı bir hukuki risktir.
- ÇED Olumlu kararına karşı açılan iptal davasında yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi halinde, paralel yürütülen teşvik, izin ve ruhsat süreçleri de doğrudan etkilenerek finansman ve inşaat takviminde ciddi kayıplara yol açabilir.
- Bununla birlikte, ÇED Olumlu kararının iptal edilmesi veya bu karara karşı açılan davada yürütmenin durdurulmasına hükmedilmesi, mahkeme ilamının içeriğine göre her durumda ÇED sürecinin baştan itibaren yeniden işletilmesini zorunlu kılmayabilir. Nitekim 13.02.2009 tarihli ve 2009/7 sayılı ÇED Yönetmeliği Uygulamaları Genelgesi’nde benimsenen ve çeşitli idari yargı kararlarında da yer verildiği üzere, iptal veya yürütmenin durdurulması kararının ÇED Raporu’nun yalnızca bir ya da birkaç bölümüne ilişkin olması ve bu kararın raporun diğer bölümlerini olumsuz yönde etkilememesi, yani kararın bütününün yeniden ele alınıp değerlendirilmesini gerektirmemesi halinde, ÇED Raporu’nun hazırlanmasına ilişkin sürecin tamamının en baştan tekrarlanmasına gerek bulunmamaktadır. Bu ihtimalde, mahkeme ilamında tespit edilen eksik veya yetersiz görülen hususların giderilerek yeniden düzenlenen ÇED Raporu’nun Bakanlığa sunulması, akabinde Bakanlıkça belirlenecek bir tarihte İnceleme ve Değerlendirme Komisyonu’nun yeniden toplanması ve yapılan düzeltmelerin Komisyonca yeterli görülmesi halinde proje hakkında yeniden ÇED Olumlu kararı alınabilmesi mümkün olabilecektir. Ancak anılan Genelge’nin dayanağını oluşturan mülga ÇED mevzuatının günümüzde önemli ölçüde değişmiş olması ve bazı yargı kararlarında Genelge’ye “mülga” niteliğiyle atıf yapıldığının görülmesi karşısında (Yasemin Pelenk ve diğerleri [GK], AYM B. No: 2017/33865, 1/11/2023 (RG: 20.05.2024, S. 32551)) bu yaklaşımın somut olayda uygulanabilirliğinin; mahkeme ilamının kapsamı, gerekçesi ve güncel Yönetmelik hükümleri esas alınarak her uyuşmazlık için ayrıca değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu durumda ofisimizle veya hukuki danışmanlık aldığınız firmayla iletişime geçmenizi öneririz.
Bu haftaki yazımızda ÇED sürecinin EK-1 ve EK-2 kapsamındaki idari aşamalarını, ilgili madde numaraları ve süreleriyle birlikte ele aldık. Önümüzdeki hafta yayımlanacak üçüncü yazımızda, ÇED Olumlu kararlarına karşı açılan iptal davalarının tabi olduğu ivedi yargılama usulünü ve bu usulün genel idari yargılamadan farklarını; yatırımcı şirketler için dava risklerinin yönetimi perspektifinden inceleyeceğiz.
Saygılarımızla,
Odabaşı & Özşahin Avukatlık Bürosu
Bu yazı, genel bilgilendirme amacı taşımakta olup somut olaya özgü hukuki görüş niteliği taşımamaktadır. RES, GES, HES, DRES, maden ve nükleer enerji projelerinize ilişkin ÇED süreçleri hakkında hukuki danışmanlık ihtiyacınız için ofisimizle iletişime geçebilirsiniz.
